本文摘自《南方日报》2016年12月20日珠海观察 | 时论AⅡ02版《海天杂谈》栏目。《珠海经济特区城市更新管理办法》将于2016年12月20日正式实施,今后旧改将以整治为主,拆建为辅。新办法实施之际,左岸控股董事长李炳亮应《南方日报》邀请,就此事发表看法。
日前,珠海公布了修订后的《珠海经济特区城市更新管理办法》(下称“《办法》”),对城市更新工作进行了更加系统、详细地规定,由于涉及面较广,《办法》受到各界的关注。在笔者看来,此次出台的新政策更强调促进土地节约利用、推动产业升级,提升改造品质和产业导向意图非常明显,并且更加务实灵活,对加快推进城市更新会有较大的促进。
当前,随着城市长大和经济结构转型,历史上建于核心区的工业区和厂房、低端建筑、城中旧村等,成为城市提升能效、改善形象的攻坚对象,项目权利人普遍呈现出较强的改造意愿。由于经济、消费的升级,老城区亟需提升服务品质,这就需要进一步推动城市更新,这不仅是建筑的重建,更是功能和品质的提升。城市更新涉及复杂的体制政策和各方利益,涉及严谨的法律和客观的现实问题,如果处理不好,城市更新的落地便会举步维艰。
从城市更新的范围界定看,目前公布的《办法》与此前的政策相比,范围扩大了、标准降低了,更加强调产业升级的必要性、政府的参与性和重要性、市场化和公共利益的平衡性、文化的传统传承和保护,这些方向都值得肯定。
没有金融的参与,城市更新的效果必然大打折扣。在珠海的新政策中,我们看到推动城市更新的资金来源变得更多元化,政策鼓励更多的金融模式出现。联想到国家正在大力推行PPP的合作模式,可以预见,未来的城市更新项目会有更多的社会力量参与、更多非传统金融服务模式出现。
同时,这次新政策更加强调更新规划在整个城市的整体协调性、长期性,在公共利益的实现上增加了无偿移交政府的补公用地或城市基础设施或者公共服务设施、人才公寓等,这有助于老城区城市功能的完善。
另外,目前的城市更新政策更加灵活,分为整治类、改建类、拆建类等类别。虽然原则上参与城市更新项目的用地面积必须不小于1万平方米,但在拆建项目中也推出不足1万平方米项目的城市更新适用条件,比如科技产业孵化地、海岛项目、城中村项目等,更加务实。新政还允许在项目竣工验收之前,符合条件的项目可以申请依法办理贷款抵押或者预售,将会降低实施主体的资金压力、提高收益率,增加城市更新项目的吸引力。
当然,在具体的操作中,执行还有待进一步的细化。笔者曾经接受过很多朋友对城市更新细节的咨询,说明很多人还是不太明白城市更新项目的程序和注意事项,这会降低城市的更新效率。建议政府设立综合服务部门和专项服务人员,对启动的城市更新项目实施全方面的政策咨询、程序对接服务,从而提高社会对城市更新项目的兴趣和效率。
相对于城中旧村,如何妥善处理城市中心低效、破旧的工业区是需要重点考虑的问题。这些土地由于历史的原因,至今占着城市宝贵的资源,在当前却没有为城市和社会发挥应有的高效益。未来的主城区将比新区更早进入存量城市模式,城市发展的结果将取决于质量而非数量。在这个阶段,发展高端服务业、增强人与城市空间的紧密关系是方向,比如目前政策就有补充公共绿地和公共服务设施,这是值得肯定的。但如果要协调小业主的利益,可能还要拿出彼此的诚意去推动,只有政府、实施人、消费者满意,多方共赢,才能进一步推动城市更新。
一些工业区占据城市的繁华地带、价值非凡,应该防止过多地通过设立创意产业园来推动改造,一是价值提升有限,很难达到城市资源效益最大化的目的;二是业态会存在同质化,处理不好的话有可能导致产业园的第二次低效化。因此笔者认为,过去三十多年城市化是一个量变的过程,而未来的城市化应该更强调“质变”,所以一定要珍视这轮以质变为主的城市化,用好城市更新的机会,去建设一个更加美丽的珠海。